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不動產征收中聽證制度的作用與應用

時間:2021-08-04作者:孫東方 劉瑤 馮素紅
本文導讀:這是一篇關于不動產征收中聽證制度的作用與應用的文章,不動產征收包括土地征收及房屋等地上附著物的征收,是政府配置不動產資源的有效方式,其目的是為了服務于公共利益。我國《憲法》第十條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給

  摘    要: 英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写我國《憲法》中的人民民主原則為聽證制度提供了深厚的憲法及法理基礎,《民法典》《土地管理法》等法律對不動產征收的原則性程序進行了規定。但是我國在不動產征收方面仍然存在公私利益界定不清、征地補償標準不一等問題。文章基于問題分析,從完善聽證制度、建立規范的聽證程序、明確聽證范圍、增強聽證制度的可操作性等方面提出促進不動產征收聽證程序適用的相關建議。

  關鍵詞 :     不動產征收;被征收人;參與權;聽證制度;

  Abstract: The principle of people's democracy in China's Constitution provides a profound constitutional and legal basis for the hearing system, the Civil Code, the Land Administration Law and other laws stipulate the principle procedures of the real estate expropriation. However, in China, there are still some problems in the real estate expropriation, such as unclear definition of public and private interests and different compensation standards for the real estate expropriation. Based on the problem analysis, the article puts forward relevant suggestions to promote the application of the hearing procedures of the real estate expropriation from the aspects of improving the hearing system, establishing standardized hearing procedures, clarifying the scope of hearing and enhancing the operability of the hearing system.

  Keyword: real estate expropriation; expropriated person; participation rights; hearing system;

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   不動產征收包括土地征收及房屋等地上附著物的征收,是政府配置不動產資源的有效方式,其目的是為了服務于公共利益。我國《憲法》第十條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”因此,不動產征收中公共利益與個人利益之間的平衡是其價值追求。然而,補償標準的設定一直困擾著我國征收補償的理論與實踐,以《土地管理法》為主要法律依據的土地征收補償制度從未停止探索的腳步[1]。在不動產征收實踐中,政府一直處于主導地位,在價值權衡下,常常重實體輕程序、重效率輕公平,被征收人的知情權和參與權不能得到完全保障。因此,踐行習近平法治思想,堅持以人民為中心,建設法治政府,構建規范的征收程序,完善現有的聽證制度,是尊重被征收人的參與權、保障被征收人的私權利、減少不動產征收領域矛盾沖突、建設法治社會、促進社會和諧穩定的重要途徑。

  1、 我國不動產征收和聽證制度

  1.1、 不動產征收的法律規定

  2019年修訂的《土地管理法》第二條規定,國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。2020年通過的《中華人民共和國民法典》第一百一十七條規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的,應當給予公平、合理的補償;第二百四十三條規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。2011年頒布的《國有土地上征收與補償條例》第二條規定,為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人給予公平補償;第三條規定,房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。這些法律對不動產征收的原則性程序進行規定,體現了征收程序的重要性。
 

不動產征收中聽證制度的作用與應用
 

  1.2、 我國聽證制度的理論基礎

  “人類的第一次聽證權是上帝在伊甸園中賜予的”,這句英國司法格言闡明了聽證的重要性。多數學者認為現代聽證制度的法理依據最早出自于英國的自然正義原則、美國的正當法律程序、大陸法系國家依法行政原理等[2]。自然正義原則中“不做自己案件中的法官”和“聽取對方意見”是其中兩個十分重要的原則,該原則影響著英國行政機關幾乎所有的行政行為,是英國行政法大廈的基石。聽取對方的意見直接構成了行政聽證制度的法理基礎[2],是自然正義原則、正當法律程序和依法行政最低限度的基本要求。

  我國《憲法》中的人民民主原則為聽證制度提供了深厚的憲法及法理基礎。《憲法》中“傾聽人民的意見和建議”的規定為聽證制度規定了方向[2]。我國不動產征收領域的聽證制度法律雛形體現在集體土地征收領域,《土地管理法》規定,補償標準、安置方式等要聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。但是,《土地管理法》并未賦予被征收人實質的參與權,這種被征收人參與權缺失的狀況在2004年《國土資源聽證規定》頒布后有所改變,這是我國土地征收領域首次予以明確的聽證制度。2011年頒布的《國有土地上征收與補償條例》第九條規定,制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,應當廣泛征求社會公眾意見,經過科學論證;第十條規定,市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見;第十一條規定,因舊城區改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案;第十九條規定,房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定,制定過程中,應當向社會公開征求意見。

  根據以上規定,我國不動產征收領域的聽證權利范圍主要集中在:一是集體土地、國有房屋征收領域征地補償標準和安置方式;二是擬定或修改征地區片補償標準;三是制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃;四是特定情況征收房屋依申請聽證;五是修改房屋征收評估辦法[3]。

  2、 不動產征收中聽證制度現狀

  2.1 、法律制度缺失

  《土地管理法》第四十七條規定,多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的,縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會,并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。《國有土地上征收與補償條例》第十一條規定,因舊城區改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織召開由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案。在法治化進程中,我國從沒有聽證制度到慢慢吸收、借鑒西方聽證制度經驗與做法,聽證制度建設取得了一些成效。但是,我國的聽證制度仍不完善,不動產征收領域聽證制度的相關規定更少,遠未達到全面依法治國的要求。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   一是列入聽證程序的事項范圍小。一般被征收人只有在征收工作啟動之后,才可對補償標準和安置方式等特定事項申請聽證[4],而對于征地決定等其他多數關鍵環節并沒有聽證的權利。

  二是聽證制度缺少詳細明確的規定。我國法律僅從宏觀的角度對聽證制度作了原則性規定,筆者在“北大法寶”法律數據庫檢索結果顯示,截至目前僅有廣州、杭州出臺了地方性政府規章,對聽證參加人、聽證會程序等事項作出詳細規定。

  三是現有的法律規定無法對行政機關的行為形成強有力的約束。《土地管理法》第四十七條和《國有土地征收與補償條例》第十一條均是規定由地方人民政府組織聽證會,這種情形給予了行政機關很大的自由裁量權[5],讓原本就掌握聽證主動權的行政機關站在了更加強勢的位置,實踐中多數行政機關通常要求被征收人書面提出聽證申請,這無疑給被征收人行使聽證權利增加了一道阻礙。

  四是聽證記錄的法律效力未明確。雖然《土地管理法》和《國有土地上征收與補償條例》都規定了要根據聽證會結果和法律規定修改方案,但是公眾的何種意見應該被采納、在何種情形之下采納、如何采納,諸如此類問題的最終裁量還是由行政機關作出,因此實踐中聽證的意見往往并未對征收補償結果產生影響,致使聽證程序一定程度上流于形式。

  2.2 、政府主導色彩濃郁

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   在現有的聽證制度下,不動產征收領域被征收人能否有效行使參與權,很大程度上取決于行政機關的作為和履職程度,然而事實上大多數的行政機關并未扮演好這一義務人的角色。

  一是利益驅動。不動產征收往往涉及項目落地、經濟發展等重大事項,政府既是其中的受益者又是政策的制定者和執行者,“雙重角色”決定著政府在征收的過程中無法保持中立,往往會輕視被征收人的權利:為了加快征收進程,避免公眾參與其中的麻煩,政府害怕聽到不同的聲音[6],主觀故意忽略征收程序中包括聽證程序在內的非必要環節,不給被征收人發聲的機會,因而常常造成聽證程序流于形式。

  二是效率優先。不動產征收是行政行為,而行政行為的效率往往被擺在優先位置,加之政府多以績效考核作為行政機關管理效能的重要評價標準,而土地手續的取得往往是項目落地的前置條件,關乎規劃許可證、施工許可證、環境評估等一系列手續的辦理,自然資源主管部門迫于政府的壓力,不得不加快進程,重視實體程序而忽視聽證程序。

  三是法治觀念缺乏。“程序是法治和恣意而治的分水嶺”[6],隨著民主和法治建設的發展,公民行使監督行政機關的行政行為的權利意識也逐步增強,而近年來行政機關也拿出了“博采眾議、兼聽則明”的態度,但是觀念的改變并非一日之功,聽證制度所蘊含的民主法治和公平公正公開的內在精神仍未深入人心[7]。同時,部分行政機關的工作人員因工作能力欠缺,因此對被征收人的需求予以敷衍或是直接不給發表意見的機會。

  2.3 、權利人對權利的態度

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   權利的行使同時也依賴于權利人去主張權利的態度,而在不動產征收中存在著兩種現象:一種是對于權利的漠視,另外一種則是將權利行使得“酣暢淋漓”。

  一是被征收人缺乏主動參與的意識。行政機關從“管理型”向“服務型”轉變并非一朝一夕之事,群眾權利意識亦是如此。即使是不動產征收這種涉及自身重大利益的事情,出于對于政府的不信任以及“臣服”心態的影響,部分被征收人放棄權利,更有甚者并不知道自己有聽證的權利,因而一直將自己置身于權利的圍墻之外。

  二是被征收人文化水平較低。集體土地征收涉及的村民,普遍文化水平偏低、法治觀念淡薄,尤其在經濟欠發達的農村,村里的青壯年外出務工,家里僅余空巢老人和留守兒童,面對土地征收重大事情,通常都是隨大流的心態。

  三是征收制度體系不完善。征收拆遷領域是近年來政府信息公開的熱點,部分農民多次申請信息公開、同一理由多年多次上訪、通過不合法的方式表達自身訴求,一方面源于被征收人為了得到更多更大的利益,另一方面反映了制度的缺陷。持久的“釘子戶”就可以多得到“補償”,長期的“上訪戶”最終可以多分安置房,這些現象體現了被征收人的需求與不完善的征收制度之間的矛盾[8]。

  3 、不動產征收聽證制度的適用

  3.1 、不動產征收聽證制度必要性

  在不動產征收中嚴格落實聽證程序,一方面會與行政效率原則相沖突,使行政效率降低,另一方面會增加行政成本。不動產征收實質上是公共利益與個人利益之間的平衡博弈,公平與效率的沖突在征收過程中在所難免,關鍵在于在兩者之間如何進行平衡。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   眾所周知,被征收人的不動產被征收,對其來說是重大財產的喪失,對其生活會產生深遠影響,故征收行為本身帶有非常強烈的侵益性色彩。一個行政行為如果對相對人的利益侵害影響越大,就要求這個行政行為的程序應該越加嚴格,公眾的知情權和參與權就越要得到保障,程序必須透明,權利必須在“陽光下”運行。不動產征收是行政行為,追求行政效率本無可厚非,但是這個效率并不僅僅意味著時間的縮短和行政成本的降低,其與公共利益也密切相關。相對于很多地方征收之后被征收人不斷地上訪、集訪,采取各種合法與不合法的形式維護權益來說,行政程序的公開透明,保障被征收人聽證等參與權,看似“浪費”了時間、增加了成本,實則已將被征收人的抵觸情緒消解在行政行為的過程中,從長遠看,這無疑是真正的效率提升、成本節約。當然,即使在不動產征收的效率和公平之間出現了不可調和的矛盾,那么也不能以犧牲公平來實現效率。

  3.2 、不動產征收中聽證程序適用的建議

  3.2.1 、完善聽證參與人制度

  聽證主持人是掌控聽證會全程的中心人物,決定了聽證會的效果。《自然資源聽證規定》第七條規定,聽證主持人在聽證員中產生,但須是聽證機構或者經辦機構的有關負責人。這決定了行政機關既是征收的執行人又是聽證的主持人,難以站在中立的角度平衡利益關系,因此應該改變主持人的職能錯位問題,建立職權分離的聽證主持人制度。在我國目前的聽證模式下,可以采取由法官或者行政司法部門工作人員擔任不動產征收聽證會的主持人。首先,這些部門的工作人員并沒有參與不動產征收的工作過程,可以在很大程度上保證中立性和獨立性;其次,他們具有較好的法律專業背景和較高的法治素養,可以最大程度發揮聽證會的作用。建立聽證代理人制度。聽證人員的知識水平、認知能力參差不齊,大多數集體土地被征收人的文化水平不高,因此建立聽證代理人制度可以更好地幫助公眾表達訴求。

  3.2.2 、建立規范的聽證程序

  不動產征收工作涉及自然資源領域的法律法規,對征收材料的理解需要一定的專業基礎,諸如土地利用規劃圖、現狀圖等,大部分被征收人難以看懂,因此聽證程序中公開透明和提前告知等要求就顯得尤為重要。一是建立信息公開制度。在聽證前30天將相關的征收信息包括面積、權屬、位置、征收目的、補償標準、分戶面積、分戶補償費用等公開。二是質證和辯論程序。《自然資源聽證規定》第九條第二款和第三款規定了經辦機構提出理由、依據和有關材料及意見,當事人進行質證、申辯,提出維護其合法權益的事實、理由和依據等程序,這是聽證的核心和關鍵,在這個過程中需保證雙方同等的話語權,允許雙方通過辯論提出觀點。三是公開公平公正的原則。聽證如果不涉及隱私和國家秘密,其舉行的時間、地點及聽證的全過程均應該對公眾和媒體公開,接受社會輿論監督。

  3.2.3、 進一步明確聽證范圍

  《自然資源聽證規定》第十二條規定了依職權的聽證,第十九條規定可依申請聽證,其中關于不動產征收的僅涉及擬征地項目的補償標準、安置方案;《國有土地上征收與補償條例》第十一條規定對征收補償方案有異議可組織聽證會。由此可以看出,對于不動產征收的聽證范圍僅限于征地補償方案。不動產征收涉及被征收人的重要財產,而僅僅賦予被征收人對于補償標準的聽證權是不夠的,因此應該擴大聽證范圍。一是將土地征收和房屋征收中的土地面積、房屋面積、權屬等基礎信息納入聽證范圍。在征收實踐中,被征收人的土地和房屋通常采取現場測繪和軟件核算的方式確定,而涉及安置補償費用發放時村組采取人工測量方式進行,這就造成兩種測算方法得到的數據不吻合,因此將此項基礎數據納入聽證范圍更有利于解決安置補償矛盾,做好被征收人的解釋工作。二是將房屋評估報告納入聽證范圍。國有土地上房屋評估對于被征收人的安置補償影響較大,因此應當賦予被征收人知悉房屋評估的依據、過程、結果并對此提出質疑的權利。三是將不動產征收的目的納入聽證范圍。不動產征收必須服務于公共利益,因此被征收人有權知悉不動產征收的目的,以及今后的項目規劃、經濟與社會效益等。四是允許被征收人提出其他訴求。聽證的目的是為了讓被征收人參與不動產征收決定的全過程,應允許被征收人提出個人訴求,行政機關根據個案情況提出解決方案[9]。

  4 、結論

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   完善落實聽證制度,是踐行習近平法治思想,堅持以人民為中心,心懷“國之大者”,推進建設法治政府和法治社會,維護公平正義,促進社會和諧穩定必然要求。行政程序所具有的法律價值,在于規范行政權合法行使、保障相對人合法權益、緩解相對人對抗行政權力的情緒,促使相對人接受行政行為。保障相對人自愿參與到行政程序執行過程中,使相對人建立接受由此產生后果的心理基礎。不動產征收與公眾利益關系密切,離不開公眾的參與和監督,而聽證程序是充分保障公眾參與權和監督權的渠道,雖然法律規定了聽證制度,但在不動產征收實踐過程中,這一制度并未真正得到落實。因此,要完善聽證制度,建立規范的聽證程序,明確聽證范圍,增強聽證制度的可操作性。構建科學、合理的聽證制度,一方面可以將聽證制度作為有效監督和約束公權力的抓手,另一方面可以在合理的制度框架內有效保障被征收人的權益,用合法的方式表達訴求、主張權利,從而實現公權力與私權利的平衡、公共利益與個人利益的平衡。

  參考文獻

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