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我國環境保護稅法律制度問題及完善建議

時間:2021-06-24作者:毛文文
本文導讀:這是一篇關于我國環境保護稅法律制度問題及完善建議的文章,環境保護稅的納稅人是原排污費的繳納人,環境保護稅的稅目也基本依照排污收費制度的收費項目進行設計,環境保護稅的計稅依據參照排污費的計費辦法,同時以排污費征收標準為基礎調整環境保護稅的稅額標準。

  摘    要: 英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写環境保護稅法作為“費改稅”的成果,從實施至今對環境保護產生了一定的正面效果,但我國環境保護稅法律制度仍然存在明顯不足。具體而言,存在稅收客體規定不合理、應稅污染物范圍狹窄、稅率設置過低、稅收特別措施設置存在不足、征管部門權責不一致等缺陷。針對我國環境保護稅法律制度目前的不足,應當制定完善環境保護稅法的稅收客體、重視稅率和稅收特別措施的調節作用、明確征管機關的權責分配等措施。

  關鍵詞 :     環境保護稅;稅收征管;權責分配;稅收優惠;

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱環境保護稅法)是“費改稅”的成果。環境保護稅法實施之前,對于相關污染物的排放,主要通過排污收費制度進行管理。在稅制要素上,環境保護稅與排污收費制度的要素基本一致。環境保護稅的納稅人是原排污費的繳納人,環境保護稅的稅目也基本依照排污收費制度的收費項目進行設計,環境保護稅的計稅依據參照排污費的計費辦法,同時以排污費征收標準為基礎調整環境保護稅的稅額標準。但環境保護稅法在稅收要素設置、稅收征管各方面仍然存在較多的問題。作為排污收費制度的“制度平移”,目前的環境保護稅法對于達成保護和改善環境、減少污染物排放、推進生態文明建設的立法目的還有一定的距離。

  一、環境保護稅的制度問題

  (一)稅收客體規定不合理

  1.征稅對象定義不明確。

  根據環境保護稅法第二條,環境保護稅的稅收客體是“直接向環境排放應稅污染物”。環境保護稅法沒有明確解釋什么是“直接排放”,而是通過反向列舉的方式提出了不屬于直接排放、從而無需繳納環境保護稅的行為①。也就是說,在第四條指定的場所以外排放、貯存或處置應稅污染物的,都屬于環境保護稅法上的“直接排放”。如果照此進行嚴格解釋,那么企業在利用其自備的環保專用設備或污染處理裝置后向環境進行排放的行為也屬于“直接排放”,需要受到環境保護稅法的征管。但這樣解釋從文義上就存在不妥,也不利于鼓勵企業通過技術創新、購置環保設備等方式從源頭對污染物進行處理。缺乏對源頭治理的激勵可能導致在污染治理上的企業投入缺位,不利于保護和改善環境立法目的的達成。

  2.應稅污染物范圍狹窄。

  環境保護稅法第三條對于應稅污染物的范圍規定也較為狹窄。實際生效的條文刪去了環境保護稅法(征求意見稿)第三條第一款中的“其他污染物”,根據該條,應稅污染物僅包括規定的四類。由于法律將應稅范圍進行了嚴格限制,實踐中其他會對環境造成負面影響的污染物排放不在環境保護稅法的應稅范圍內。例如在環境保護稅法出臺前引發熱議的碳稅以及光污染等新型污染物均未能規定。稅收客體的范圍僅限制在法律明確規定的幾種類型,實質上阻礙環境保護稅法在保護和改善環境、減少污染物排放方面的作用。
 

我國環境保護稅法律制度問題及完善建議
 

  (二)稅率設置過低

  稅收的功能主要通過稅率進行體現。要達成環境保護稅法“保護和改善環境,減少污染物排放,推進生態文明建設”的目標,稅率的設置具有重要的作用。立法對環境保護稅采取定額稅率的形式,按單位征稅客體規定固定稅額。如前文所述,環境保護稅法在大氣污染物和水污染物的稅額設置上給予了各省市自主權,各省市可以依照環境污染狀況以及經濟發展狀況對稅額進行自主設定。對于固體廢物、噪聲的稅額則由立法確認統一標準進行實施。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   根據相關學者采用環境治理成本分攤法得出的測算結果,各省市對應稅大氣污染物和水污染物的稅額標準設置遠低于最優稅率。依照“污染者負擔”原則,污染物的排放者承擔的稅負應當等于其排放行為對外界環境產生的負外部性以及政府為糾正這種負外部性需要額外承擔的環境治理支出。但是依照各省市當前稅率水平獲得的環境保護稅收入,顯然不能覆蓋政府的環境治理支出。一種有效的財政稅收應該要求公共服務的使用人交付其使用公共服務的機會成本。在稅率過低的情況下,由于企業的納稅成本低于企業研發污染治理技術、購置環境保護專用設備等可能產生的機會成本,企業沒有減少污染物排放的動力,稅收的誘導規制功能無法發揮,也就難以實現以稅治污的立法目的。

  (三)稅收特別措施存在不足

  稅收特別措施是稅法規制性特征的重要體現,是除稅率之外另一項對于納稅人行為具有誘導規制作用的稅收要素。稅收特別措施分為稅收優惠措施和稅收重課措施。

  1.稅收優惠措施設置不合理。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   稅收優惠措施對納稅人的行為具有鼓勵和促進的作用。企業為環保采取措施付出的成本需要經濟動因激勵。根據經濟學原理,理性人考慮邊際量。只有當企業應納稅額的減少額度高于其采取相關技術的邊際成本時,企業才會考慮研發相關污染治理技術或購置環境保護專用設備。環境保護稅法第十三條規定了環境保護稅的減征情形,但其稅制設計僅包含兩檔,兩個減征檔次之間差距過大,從第一檔進入第二檔減征的技術差距需要投入大量成本進行技術跨越,且企業自身可能無法達成技術跨越。舉例來說,已經減排30%的企業,其自身最高能達到的減排量是40%,由于只有在達到50%時才能獲得下一檔減征,納稅人就沒有動力進行技術創新。簡而言之,現有的環境保護稅減征規定沒有辦法激勵納稅人“只要進一步實施減排行為,就能獲得相應的稅收減征”。

  2.缺乏稅收重課措施。

  稅收重課措施對納稅人的行為具有限制和禁止的作用。稅收重課措施的設置更能體現“寓禁于征”的思想。環境保護稅法(征求意見稿)第十條規定了稅收重課措施,但該條文最終被刪去。稅收重課措施和稅收優惠措施同為稅收特別措施,都具有對納稅人行為的引導規制作用。且稅收重課措施通過施加懲罰,能夠反向刺激高污染納稅人更新環境保護設備,不應被輕易刪去。

  (四)征管主體規定的缺陷

  1.環保部門權責不一致。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   環境保護稅的征管采取企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享的模式。其征管主體包含稅務機關和環境保護主管部門。污染物排放的監測具有專業性和復雜性,稅務機關、尤其是基層稅務機關在征收時難以識別。采用稅務征收、環保協同的模式,由環境保護主管部門認定計稅依據、稅務機關進行征管,能夠提升效率,降低征管成本。但在環境保護稅征收的實踐過程中明顯出現強稅務、弱環保的趨勢。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   回歸環境保護稅法,可以看出對環境保護主管部門的規定出現了權責不一致,環保部門在稅收征管方面擁有的義務大于權力。“費改稅”導致在環境保護稅的征管中,環保部門成為了稅務機關的輔助,環保部門權力配置較之前發生了極大變化。如在原先排污收費制度下環保部門對排污費使用和監管的完整權力在現有環境保護稅的視域下已經基本喪失。同時環境保護稅法及其實施條例向環保部門施加了較多義務,如將定期交送相關信息的義務、出具復核意見的義務、提供相關輔導培訓和咨詢服務的義務等。責大于權的情況容易導致環保部門消極應對環境保護稅的征管工作,降低征管效率。

  2.環保部門法律責任缺失。

  同時,法律也沒有對環保部門的責任進行明確規定。《排污費征收使用管理條例》中規定了環保部門應予承擔的法律責任,包含第二十四條規定的限期改正責任以及第二十五條規定的刑事責任、行政責任。而在現行環境保護稅法及其實施條例中,只有環境保護稅法第二十三條對環境保護主管部門及其工作人員的責任進行了籠統規定,即依照《中華人民共和國稅收征管法》(以下簡稱稅收征管法)環境保護法和有關法律法規的規定對環保部門及其工作人員追責,但由于該規定過于模糊和籠統,只能看做一種宣示性條款,實際上弱化了環保部門及其工作人員的法律責任。

  3.稅務機關和環保部門分工不明。

  環境保護稅法第十四條、第十五條分別規定了分工協作工作機制、涉稅信息共享平臺和工作配合機制,但由于只是進行了原則性規定,實踐中具體如何操作、各主體的權利義務均沒有規定。在分工協作工作機制上,由于對稅務機關、環境保護主管部門和其他相關單位的協作方式、協作程序均缺乏具體規定,協作出現問題時也沒有具有可操作性條款來進行指導。在法律層面分工不明確情況下,作為獨立的兩個部門的稅務機關和環保部門還可能產生利益沖突,出現消極管理、責任推諉的現象,難以保證協作機制的效率。

  二、我國環境保護稅法律制度的完善建議

  (一)完善環境保護稅法的稅收客體

  1.增設第四條的例外情形。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   環境保護稅法的稅收客體是“直接向環境排放污染物”。如前所述,若將納稅人經過環保專用設備或污染處理裝置處理的排放物也視為“直接排放”,顯然與其語義造成了矛盾,也不利于鼓勵納稅人對于污染物的源頭自我治理。 因此,需要將納稅人對污染物處理后進行的排放排除出“直接排放”的情形。具體措施就是將“納稅人通過環保專用設備或污染處理裝置處理后排放應稅污染物的”作為例外情形加入環境保護稅法第四條“不屬于直接向環境排放污染物”的條款,將其排除出稅收客體的范圍。通過例外情形的增設,有利于鼓勵企業自發對應稅污染物排放進行治理,刺激企業向環境友好型進行轉變。當然,將該情形納入環境保護稅法第四條后,其應當與第四條的其他兩種情形一樣受到第五條的制約,即納稅人自行處理后排放應稅污染物超過國家和地方規定的排放標準的,也應當繳納環境保護稅。

  2.擴大征稅范圍。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   現行環境保護稅是原排污收費制度的制度平移,因而實質上是污染排放稅,屬于狹義的環境稅范疇。直接承襲排污收費制度的各項安排在實施上具有漸進改革的效果,不會因為環境保護稅法的實施對納稅人造成過大負擔。但制度平移總體來說較為保守,由于征稅對象限制在污染物排放上,且征稅范圍也僅限于規定的幾種最為嚴重、便于征管的應稅污染物類型,阻礙了環境保護稅法在保護和改善環境、減少污染物排放方面的作用。 因此,應當綜合考慮立法目的、我國環境污染情況以及經濟狀況,在現有稅目的基礎上逐步擴大征稅范圍,適應環境保護的需求。征稅范圍的擴大,可以考慮納入以下污染物:第一,揮發性有機物(VOCs)。VOCs參與大氣環境中臭氧和二次氣溶膠的形成,是導致城市霧霾和光化學煙霧的重要前體物。我國一直努力加強對VOCs的控制和約束。國務院在2018年《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中就已提出“完善環境經濟政策,研究將VOCs納入環境保護稅征收范圍”。為了更好地保護大氣環境,降低PM2.5、霧霾的發生,將VOCs納入環境保護稅的征稅范圍中具有必要性。第二,二氧化碳。二氧化碳是最主要的溫室氣體之一。我國作為二氧化碳排放大國,節能減排已經成為重要的政策目標。學界對是否開征碳稅的討論已經持續多年。征收碳稅確實會在一定程度上影響能源價格與供求關系、對經濟造成影響,但結合域外開征碳稅的經驗和環保成果,考慮我國目前的國情,開征碳稅具有緩解國內生態環境壓力、助理經濟發展方式轉變、完善環境稅制的作用,是一種可行的選擇,可以考慮循序漸進將碳稅納入我國環境保護稅中。

  此外,對于光污染等新型污染物是否納入征稅范圍也需要進行考慮。隨著經濟的發展及其副作用的體現,越來越多新型污染物出現在人們的視野中。環境保護稅法作為法律不可避免地具有其滯后性,但也應當適時而變,及時應對環境污染中新產生的各類污染物,以達成其“保護和改善環境,減少污染物排放,推進生態文明建設”的立法目的。

  (二)重視稅率和稅收特別措施的調節作用

  1.高稅率和差別稅率的應用。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   稅率作為環境保護稅的一個重要稅收要素,其設置需要使應納稅額與納稅人產生的負外部性相匹配。科學設置的稅率可以通過稅收收入覆蓋環境治理成本,并促進納稅人主動向環境友好轉型。目前我國各省市設置的應稅大氣污染物和水污染物稅額標準均遠低于最優稅率。即使是適用較高稅率的省市,其稅收收入也難以完全覆蓋治理成本,更不用說大量使用低稅率和最低標準稅額的省市,稅收的收入作用微乎其微。同時,偏低的稅率降低了納稅人的污染成本。當需要繳納的稅額遠小于實施污染治理技術、購置環境保護設備需要付出的成本,納稅人作為理性人、衡量采取環保措施的成本與收益后,在僅考慮經濟收益的情況下,沒有向環境友好轉型的經濟動因。因此需要逐步提高我國的環境保護稅稅率,在提供環境治理資金的同時從經濟上刺激納稅人向環境友好進行轉變。另外,也需要重視差別稅率的引導作用。從域外環保稅實踐經驗來看,差別稅率的設計有助于促使納稅人轉向稅率相對較低的綠色環保產品、產業、樹立環境保護的觀念。

  2.稅收特別措施的完善。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   稅收優惠措施方面,良好稅收優惠措施應充分發揮行為引導作用。我國環境保護稅法目前采取的稅收優惠措施的兩個減征檔次之間差距過大,難以刺激納稅人進行進一步減少排污。為了應對這種不足,可以對稅收減征的檔次進行細化,在現有的減征檔次區間內增加幾檔新的稅收優惠,以鼓勵企業在達到第一檔減排目標后有繼續減排的動力,做到每進一步減排都能獲得相應獎賞,刺激納稅人降低污染排放的主動性。同時可以學習域外經驗,增加加速折舊、投資抵免等稅收優惠措施,將稅收優惠措施貫徹到經濟活動的各個環節,促進環保產業、環保事業的發展。 另一方面,我國有必要增設稅收重課措施。稅收重課措施通過對納稅人在稅收上的懲罰,規制納稅人在污染物排放中的超濃度排放、超量排放行為,可以反向刺激高污染納稅人重視環境保護。尤其是在我國目前稅率偏低的情況下,由于稅率暫時無法刺激高污染納稅人進行轉變,必須依靠稅收重課措施,通過施加懲罰使高污染納稅人產生稅收痛感,從而激勵其注重自身污染治理與環境保護。

  (三)明確征管機關的權責分配

  1.細化稅務機關和環保部門的具體分工。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   環境保護稅法對于稅務機關和環境保護主管部門的協作只作了原則性的規定,兩個征管主體的具體權力分工并沒有規定。在兩個相對獨立的部門需要協作但是沒有具體分工的情況下,基于可能存在的利益沖突,容易出現雙方均不作為的推諉現象。因此需要在立法層面明確兩個征管主體的分工,通過法律規定明確兩個征管主體協作事務的內容與程序,使協作具有較強的可操作性,提高環境保護稅征管效率。另外,對于環保部門而言,環境保護稅法及實施條例向其施加了較多義務,形成了責大于權的現象。作為稅收征管中的主體,環保部門的義務應當限制在污染物監測、污染物相關環保信息的提供等與稅收征管直接相關的義務。因此可以考慮適當剝離一些與稅收征管沒有直接關聯的義務。例如實施條例中規定的環保部門對納稅人的無償提供納稅輔導、培訓和咨詢的義務,顯然是傳統稅法中稅務部門的義務,沒有必要因為征稅對象的改變對義務主體進行變更。

  2.明確環保部門及其工作人員的法律責任。

英国代写,Assignment代写,代做功課-Akatyan 代 写   在環境保護稅的征收過程中,稅務部門及其工作人員的稅收法律責任可以直接適用稅收征管法的相關規定。但對于環保部門而言,環境保護稅法對其法律責任的規定過于模糊和籠統,只能說具有宣示性的作用。“有權必有責”才能保證權力的正當行使。因而需要明確環保部門及其工作人員的法律責任。在法律責任的確定上,可以參照《排污費征收使用管理條例》中對環保部門法律責任的規定,結合環保部門在環境保護稅征管中的具體權責,確定環保部門及其工作人員的法律責任。對于通過什么方式增加環保部門的稅收征管責任,雖然在環境保護稅法或《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》中直接增加條款更有利于體系完整,但由于環境保護稅法及其實施條例通過時間尚短,對其進行修改較為困難。因而可以借助稅收征管法的修訂,將環保部門及其工作人員納入稅收征管法法律責任規范的適用主體,對環保部門及其工作人員的法律責任從法律層面進行明確。

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